为涉恶犯罪分子提供帮助充当“保护伞”并收受贿赂的行为如何认定

内容提要

有些涉嫌犯罪问题，除违反2018年《纪律处分条例》总则纪法衔接条款外，还可能违反分则规定的具体违纪行为类型的相关条款。这种情况下在违纪和涉嫌犯罪两个层面同时评价，是否违反禁止重复评价原则，实践中存在争议。本案例界定了禁止重复评价原则的内涵，并基于充分评价原则，认为在具体案件中为了全面、完整、充分反映被审查调查人违纪违法行为的本质和危害性，可以同时认定违纪和涉嫌犯罪，真正做到纪法双施双守。

基本案情

张某某,中共党员,2007年3月至2016年9月任N市人大常委会党组书记、主任。

2009年年底，张某某受N市某公司法定代表人杨某某请托，利用担任N市人大常委会党组书记、主任，对公安机关进行监督的职务便利，为杨某某公司高管李某某涉嫌滥伐林木罪一案（该企业利用资金优势招揽社会闲散人员结成团伙，强行侵占当地村集体和群众的林地，滥伐林地面积372.6亩，滥伐林木活立木蓄积1451.4立方米，群众敢怒不敢言，属涉恶团伙），向时任N市副市长、市公安局局长尚某某说情打招呼，后李某某被以罚代刑，仅被处以行政处罚，未被追究刑事责任。事后，张某某收受杨某某贿送的人民币120万元。

分歧意见

本案例中，对于张某某的行为应如何定性处理，存在三种意见。

第一种意见认为，张某某利用职务上的便利，受杨某某请托为李某某涉嫌滥伐林木罪一案向市公安局局长尚某某打招呼施加影响，非法收受杨某某120万元人民币，涉嫌受贿罪。对于违规干预和插手司法活动从而使涉恶犯罪分子逃避刑事处罚的行为，已经认定为涉嫌受贿罪的谋利事项，如果再将其认定为违纪，会造成重复评价。
第二种意见认为，违纪和涉嫌犯罪属于不同的评价和处理体系，在不同体系中同时认定同一基础事实并不构成重复评价。张某某利用职务上的便利，为他人谋利并收受财物已经涉嫌受贿罪。作为谋利事项的说情打招呼行为，同时还构成违规干预和插手司法活动，因此应将其认定为违反工作纪律，同时在涉嫌犯罪问题部分也予以认定和表述。
第三种意见认为，张某某干预插手司法案件为涉恶犯罪分子说情打招呼从而使其逃脱刑事制裁，充当恶势力“保护伞”，如果在违纪层面仅认定为违反工作纪律，则属于没有对张某某的违纪行为进行全面、完整、充分的评价。张某某的行为同时违反群众纪律和工作纪律，但认定违反群众纪律最能体现行为本质和危害性，并且为恶势力充当“保护伞”的事实并没有在涉嫌受贿罪的谋利事项中评价。因此基于充分评价原则，应将张某某的行为认定为违反群众纪律，同时在涉嫌犯罪问题部分也予以认定和表述。

意见分析

经研究，我们同意第三种意见，张某某的行为应认定为违反群众纪律，并在涉嫌犯罪问题部分也予以认定和表述。

（一）将张某某为涉恶犯罪分子提供帮助充当“保护伞”并收受贿赂的行为同时评价为违纪和涉嫌职务犯罪并不违反重复评价原则

“禁止重复评价原则”在刑法和条例中的体现

禁止重复评价原则，是指在定罪量刑时或定性量纪时，禁止对同一事实行为予以两次或两次以上的法律或纪律评价。该原则在司法实践和执纪实践中被普遍接受，并体现为相应的定罪量刑和定性量纪规则。

刑法虽然没有明确规定禁止重复评价原则，但是《刑法》第五条规定了罪刑相适应原则，即刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。禁止重复评价是对罪刑相适应原则的具体贯彻，具有刑法上的依据。禁止重复评价原则在定罪量刑时体现为想象竞合、法条竞合等具体规则。比如，行为人挪用公款供其他单位使用并受贿的，同时构成挪用公款罪和受贿罪，属于想象竞合，应择一重罪处罚；如果同时认定为挪用公款罪和受贿罪，并数罪并罚，则违背了禁止重复评价原则。

2018年《纪律处分条例》第二十四条也体现了禁止重复评价原则。一个违纪行为同时触犯两个以上（含两个）条款的，依照处分较重的条款定性处理，这是想象竞合的处理规则。一个条款规定的违纪构成要件全部包含在另一个条款规定的违纪构成要件中，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定，这是条款竞合的处理规则。根据该第二十四条规定，对同一事实行为不能重复评价，以防止对被审查调查人不利的加重处罚。比如，为对抗组织审查打探纪律审查工作秘密的行为，不能既认定为违反政治纪律，又认定为违反工作纪律。

在不同体系中同时认定同一基础事实不构成重复评价，但要在具体案件中考虑“双认定”的必要

有些涉嫌犯罪问题，除违反条例总则纪法衔接条款外，其中部分行为还可能违反分则规定的具体违纪行为类型的相关条款。对于这种情况，有观点认为，已经认定为涉嫌犯罪问题的事项，如果再将其整体或部分事实认定为其他违犯党纪问题，会造成重复评价。这种观点是对禁止重复评价原则的误解。

禁止重复评价原则仅适用于同一评价体系之内。违纪、违法和涉嫌犯罪属于不同的评价和处理体系，同一基础事实既是党纪处分依据，也可能是政务处分和刑事处罚依据，其评价的依据、方法和目的都不相同，在不同体系中同时认定并不构成重复评价。因此，对一些涉嫌犯罪问题同时又违反其他纪律的，可以考虑在党纪上予以认定。

但是，“破法必先破纪”，一般情况下对于职务犯罪行为只适用2018年《纪律处分条例》第二十七条作为认定处理依据，不再评价为条例分则规定的违纪行为。仅在具体案例中，由于特殊情况，为了突出强调纪严于法、纪在法前，按照充分评价原则，才对涉嫌职务犯罪行为的全部或部分事实，适用分则有关规定进行特殊评价。本案例中，张某某为涉恶犯罪分子请托说情，充当恶势力“保护伞”的行为性质恶劣，虽然该情节尚不构成犯罪，但是严重违反了党的纪律，所涉及的2018年《纪律处分条例》第一百一十五条、第一百二十七条分别是2018年和2015年修订时增加的条文，是新形势下政治监督的重点领域，是聚焦“国之大者”的具体体现。为全面评价张某某行为所造成的危害，体现执纪执法工作的政治性、政策性和时代性，有必要对张某某的行为首先从违纪层面进行特殊评价，这并不违反重复评价原则。

（二）认定张某某违反群众纪律和涉嫌受贿罪更能体现充分评价原则

纪检监察机关承担纪律审查和监察调查两项职能，负有对违纪、职务违法、职务犯罪三种行为核查和处理的政治职责，要对所有涉嫌违纪违法问题一体进行审查调查，在监督执纪执法各环节实现全面融合，准确恰当地作出处理。这就要求纪检监察机关在查办案件中纪法双施双守，坚持充分评价原则，对被审查调查人查实的违纪违法问题，从“纪、法、罪”三个层面一体评价、综合判断，全面、准确、充分反映其行为本质和危害性。从而防止以纪代法、以法代纪，真正做到纪严于法、纪在法前，错罚相当、罚当其罚。

同时，按照纪在法前、纪法贯通的原则要求，在认定违纪违法和涉嫌犯罪事实时，要把纪律和规矩挺在前面，首先用纪律的尺子衡量党员干部的全部行为。对于以往主要是从违法和犯罪角度评价的行为，要从中精准地甄别违犯党纪的行为，对照党规党纪严格处理，切实维护纪律的严肃性。

本案例中，认定张某某涉嫌受贿罪时，针对其为涉恶犯罪分子提供帮助充当“保护伞”这一情节，首先认定为违反群众纪律，不仅不违反重复评价原则，而且是坚持充分评价原则的必然要求。相反，如果忽视了对张某某行为违纪层面的评价，反而是重法轻纪、以法代纪，顾此失彼、割裂纪法“两把尺子”的做法。

第一，全面从严治党新形势新任务新要求的应有之义。党的十八大以来，党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但党面临的“四大考验”和“四种危险”将长期存在，因此必须持之以恒推进全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，以党的自我革命引领社会革命。纪检监察机关作为推进全面从严治党的重要力量，应当按照全面从严治党和对公职人员从严管理监督的要求，对行为人的违纪违法问题进行全面评价，充分反映其行为本质和危害性，确保惩戒与教育相结合，实现政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一。为此，要重视“政治画像”，深挖违纪违法的政治成因，准确概括解释违纪违法行为的特点和政治危害性。张某某漠视群众利益，滥用党和人民赋予的权力，干预和插手司法活动，帮助涉恶犯罪分子逃避刑事处罚并收受贿赂，助长恶势力滋生蔓延，认定其行为违反群众纪律和涉嫌受贿罪，更能全面、完整、充分评价其违纪违法行为的本质特征及严重危害，更能对其进行精准“政治画像”，更符合新形势下纪检监察机关查处违纪违法案件的价值取向和政策要求。

第二，贯彻纪在法前、纪法贯通原则的必然要求。习近平总书记指出：“党要管党、从严治党，靠什么管、凭什么治?就要靠严明纪律。”因此，必须坚持将纪律挺在前面。对于张某某的涉嫌受贿行为，必须首先用纪律的尺子衡量出其中的违纪行为，依据条例进行纪律评价和处分。张某某干预和插手司法活动，帮助涉恶犯罪分子逃避刑事处罚的行为，同时违反了群众纪律和工作纪律。但是考虑到张某某说情打招呼系充当恶势力“保护伞”的具体表现，认定张某某违反群众纪律更能体现其行为本质。此外，从分则规定的违反六项纪律的排列顺序上看，违反群众纪律排在违反工作纪律前面，也反映出党对侵害群众利益行为的重视。因此，认定张某某违反群众纪律和涉嫌受贿罪更有利于充分体现纪律审查特色，强化纪律权威和作用，体现纪律审查的政治性，产生更好的纪法效果。

第三，密切党同人民群众血肉联系、克服脱离群众危险的重要保证。党的宗旨是全心全意为人民服务，党章规定，“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上”。群众纪律充分体现了党的性质和宗旨，是全体党员坚持以人民为中心的发展思想和处理党群关系时必须遵守的行为准则。黑恶势力作为社会的毒瘤，危及群众生命安全、侵害群众财产利益，扰乱社会秩序、破坏社会稳定，严重影响广大人民群众的安全感和幸福感。而且黑恶势力的长期存在，往往依赖背后的公权力充当“保护伞”。2018年《纪律处分条例》修订时专门增加第一百一十五条，对利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当“保护伞”的行为进行规制。张某某作为N市人大常委会党组书记、主任，向N市副市长、市公安局局长尚某某说情打招呼，充当恶势力“保护伞”，使得涉恶犯罪分子逃避刑法处罚，侵犯当地群众的利益，在当地群众中造成恶劣影响，损害了党群干群关系。张某某的行为具有严重政治危害性，损害党的执政地位，破坏党的执政基础，属于强化政治监督的重点领域，具有严厉惩处的典型意义，按照充分评价原则，有必要首先认定为违反群众纪律，再认定涉嫌受贿罪。

第四，全面反映违纪违法行为危害性的客观需要。违反群众纪律和受贿罪侵犯的客体并不相同。违反群众纪律侵犯的客体是正常的党群关系，具体到为黑恶势力充当“保护伞”的行为，侵犯的客体是正常的社会秩序和国家机关的正常活动。受贿罪侵犯的是国家工作人员职务行为的廉洁性，即国家工作人员职务行为的不可收买性。两种评价侵犯的客体并不相同，且相较于违反工作纪律，违反群众纪律的行为往往超出受贿罪构成要件的评价范围，更有进行充分评价的必要。认定张某某涉嫌受贿罪，仅仅能在谋利事项中评价其违规干预和插手司法活动的情节，而不能体现出该行为同时还是为恶势力充当“保护伞”这一事实和性质。因此，同时将张某某的行为认定为违反群众纪律和涉嫌受贿罪，能够全面反映张某某违纪违法行为的危害性，才能对张某某违纪违法行为侵犯的客体、造成的危害进行系统修复。

需要说明的是，坚持纪在法前、纪法双施双守的同时，也要注意不能简单套用“双认定”，要坚持实事求是原则，全面考量行为性质、危害后果、侵犯客体和评价体系定位等要素，坚守政治之审，抓住违纪违法行为本质，突出重点，既做到全面理性予以评价，又不失客观公正“罚责相当”，防止“双认定”机械泛化，真正做到“三个效果”的有机统一。